En esta
Unidad, se hablará de los antecedentes históricos y evolución del Derecho
Administrativo, además de la conceptualización del Derecho como Ciencia y
como rama del Derecho
Público así como de las fuentes,
a partir de las cuales emana este Derecho y la relación que guarda
con diversas ramas del Derecho.
Administración
deriva del latín ad? y ministratio que significa
"servir".
Adolfo
Posada dice que administrar es la gestión ordenada
de negocios e
intereses de una persona individual
o colectiva, para acomodarse a las exigencias de la realidad.
CONCEPTO.-
Derecho
administrativo es aquella rama del Derecho público que se encarga de estudiar la
organización y funciones de las instituciones del Estado,
en especial, aquellas relativas al poder
ejecutivo.
Tradicionalmente,
se ha entendido que Administración es
una subsunción del Gobierno encargada
del buen funcionamiento de los servicios públicos
encargados de mantener el orden público y la seguridad jurídica
y de entregar a la población diversas
labores de diversa índole (económicas, educativas, de bienestar, etc.).
En la
forma más simple, se ha dicho que el derecho administrativo es "el derecho
relativo a la administración",
expresión esta que nos da un concepto cabal
de materia.
Este concepto se desprende del hecho de que la actividad administrativa
(publica) engendra necesariamente relaciones entre ellas y los administradores;
relaciones que requieren normas jurídicas
para ser ordenadas y eficaces. Estas normas constituyen lo que se llama Derecho
Administrativo.
Algunos
autores lo definen asi:
Para
"Rafael Bielsa" el Derecho Administrativo es un complejo
de principios y
normas de Derecho público interno que regula: la organización y comportamiento de
la administración
pública, directa e indirectamente; las relaciones de la
administración pública con los administrados; las relaciones de
los distintos órganos entre sí de la administración pública; a fin de
satisfacer y lograr las finalidades del interés público
hacia la que debe tender la Administración.
Para "Villegas
Basavilbaso" el Derecho Administrativo es un complejo de normas y
de principios de Derecho Público interno que regulan las relaciones entre los
entes públicos y los particulares o entre aquéllos entre sí, para la
satisfacción concreta, directa o inmediata de las necesidades colectivas, bajo
el orden jurídico estatal.
Para
"Néstor Dario Rombolá" y "Lucio Martin Reboiras" el
Derecho Administrativo es aquel que regula las relaciones de los órganos
públicos, entidades autárquicas o descentralizadas y empresas del
Estado, respecto los habitantes o administrados.
"Rafael
I. Martínez Morales" expresa: "El derecho Administrativo es el conjunto de reglas
jurídicas relativas a la acción administrativa
del Estado, la estructura de
los entes del poder ejecutivo
y sus relaciones:"
"Jorge
Fernández Ruiz",
da la siguiente definición: El Derecho Administrativo es el conjunto de normas
y principios del derecho público que rigen la estructura, organización, y
funcionamientos de las diversas áreas de la administración pública de las
relaciones de éstas entre sí, así como de sus relaciones con las demás
instituciones del Estado y con los particulares.
"Rafael
de Pina" expresa:
El Derecho Administrativo es la totalidad de las normas positivas destinadas a
regular la actividad del Estado y de los demás órganos públicos, en cuanto se
refiere al establecimiento y realización de los servicios de esta naturaleza,
así como a regir las relaciones entre la administración y los particulares y de
las entidades administrativas entre sí.
·
I. Administración pública:
La
Administración Pública es aquella función del
Estado que consiste en una actividad concreta, continua, práctica y espontánea
de carácter subordinado
a los poderes del Estado y que tienen por objeto satisfacer en forma directa e
inmediata, las necesidades e intereses colectivos y el logro de los fines del
Estado dentro el orden jurídico establecido y con arreglo a este.
La
Administración Pública se encuentra conformada por:
·
a) El
Órgano Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las
administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o
desconcentradas.
·
b) Los
Gobiernos Autónomos Municipales en el marco de lo establecido en la Ley de
Municipalidades y la Ley Marco De Autonomías Y Descentralización.
·
c) Las
Universidades Públicas en el marco de la Autonomía Universitaria.
·
II. Administración privada:
La
Administración Privada se ocupa del manejo de todas las actividades que no
están a cargo del Estado y tiene el objeto de proveer bienes de capital,
bienes de uso y bienes de consumo,
así como la prestación de servicios de acuerdo a peculiares intereses.
Ambas
utilizan los principios y técnicas de
la Ciencia de la Administración.
DIFERENCIAS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA:
·
I. Administración pública.
·
Tiene
base social.
·
Le
Pertenece al campo del Derecho Público.
·
Las
decisiones la toman un conjunto de personas.
·
La
estructura es compleja.
·
Los programas destinados
a los administrados tienen que cumplirse, aun coercitivamente.
·
II. La administración privada
·
Tiene
base en el individualismo.
·
Su fin es
el lucro.
·
Su
régimen jurídico está en el Derecho Privado.
·
Generalmente
las decisiones lo toma una sola persona, el Gerente.
·
Su
estructura es más sencilla.
·
Los
programas diseñados pueden cumplirlo o no, los destinatarios.
·
Existen incentivos y
motivaciones monetarias o jerárquicas (ascensos)
La
esencia del Derecho administrativo radica en la defensa de los derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con la Administración, y ésta a su vez la
racionalización del ejercicio del poder público en beneficio de la
colectividad.
La
Administración, a diferencia de los particulares, no tiene fines propios, sino
que es una institución cuya única razón de ser y cuya fuente de legitimidad es
actuar para satisfacer los intereses generales o públicos.
El
interés general, de acuerdo con los valores y
principios de la Constitución,
se define por los Parlamentos o Asambleas Legislativas a través de las leyes,
y por los Gobiernos al ejecutarlas y desarrollarlas.
Para la
gestión de los intereses generales, las leyes atribuyen a la Administración
Pública un conjunto de prerrogativas, y en virtud de ellas puede adoptar
decisiones unilaterales con fuerza jurídica
vinculante (de obligado cumplimiento).
Las
normas de Derecho administrativo confieren poderes a la Administración que la
sitúan en posición de supremacía sobre los particulares. En este tipo de
relaciones los ciudadanos no se en encuentran respecto de la Administración en
la situación de igualdad jurídica
que es propia del Derecho privado, pues el interés general no puede quedar
sometido a los intereses privados. Estamos en el ámbito del Derecho público que
constituye la esencia del Derecho administrativo.
La
posición de supremacía tiene su contrapartida, pues el Derecho administrativo
impone límites y
condiciones estrictas para el ejercicio de las potestades y prerrogativas de la
Administración. No sólo atribuye poderes a la Administración sino que reconoce
también derechos a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. En
un Estado de
Derecho la legislación administrativa es igualmente garante de
los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
El
Derecho administrativo impone a la Administración una vinculación más fuerte a
la ley. Los gobernantes y administradores públicos, están obligados siempre a
perseguir los intereses generales, en los términos establecidos por la ley u el
resto de las normas jurídicas. Incluso cuando la ley atribuye a la
Administración una amplia capacidad de decisión o de iniciativa para el
cumplimiento de sus fines, los gobernantes y administradores deben respetar
principios y reglas jurídicas generales (la objetividad o imparcialidad, la
igualdad de los ciudadanos, la proporcionalidad de sus decisiones,…) De ahí que
la Constitución imponga la vinculación plena de la Administración a la ley y al
Derecho. (Art. 103.1)
La
Administración no puede ejercer sus potestades de cualquier manera, sino que ha
de tramitar previamente un procedimiento (salvo
caso de emergencia) en el que se recabarán informes,
se comprobarán hechos, se practicarán pruebas,
se dará audiencia a los interesados,…. El procedimiento administrativo es una
garantía imprescindible, aunque dilata y complica el proceso de toma de
decisiones.
Por
último, el Derecho administrativo regula un conjunto de garantías y controles
sobre el ejercicio de las funciones
administrativas (por su carácter e intensidad) de ámbito
privado:
-Controles
internos:
Intervención
del gasto público,
exigencia de informes previos, interposición de recursos contra
una decisión ante el órgano superior jerárquico que la adoptó,…
-Controles
externos:
El control judicial
de nuestro país, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Historicidad
del Derecho Administrativo
El
Derecho administrativo español tiene
raíces comunes al de otros Estados del continente europeo. Es un producto cultural,
que se ha ido creando al ritmo de la construcción del
Estado de Derecho, desde sus orígenes hace más de dos siglos, cuando se
consolida la división de poderes y la garantía de los derechos de los
ciudadanos ante los poderes públicos en el marco del Estado Constitucional.
Una
característica importante es su mutabilidad, pues dada su íntima relación con
el ejercicio del poder político, que regula y ordena, experimenta de manera
directa e inmediata los cambios que se producen en la estructura, el origen,
los objetivos y
las formas de manifestación del poder. Entre el Derecho administrativo del
Estado Liberal del S. XIX y el del S. XX, propio de un Estado intervencionista,
democrático y social, hay profundas diferencias.
También
las instituciones, los conceptos, las técnicas jurídicas del Derecho
administrativo varían más que los respectivos sistemas de
Derecho privado. Existe una relación directa entre el sistema de
Derecho administrativo y la Constitución de cada Estado, de ahí que no en todos
los Estados europeos exista una Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por todo
ello, las cualidades definitorias de nuestro Derecho administrativo, sus rasgos
esenciales, incluso la razón por la que existe como rama diferenciada del
ordenamiento jurídico, debe buscarse en la historia reciente.
Los
precedentes
La
presencia de una Administración, más o menos extensa pero articulada como
organización estable y jerarquizada, encargada de la gestión cotidiana de los
asuntos públicos: la organización administrativa. Durante la Edad
Media la autoridad de
la Corona con su poder sobre señoríos feudales y estamentos con apoyo de una
nueva burocracia profesional.
A partir del Renacimiento y con las Monarquías
Absolutas, la nueva organización burocrática y jerarquizada se extendió por Europa,
era una Administración central compleja y repartida en un sistema de Consejos o
un modelo departamental
con Secretarios de Estado. Desde un punto de vista funcional, el Estado,
fue sumando a sus funciones tradicionales otras por fomentar la riqueza del
país y el bienestar de los súbditos, particularmente en el Despotismo
Ilustrado, quedando así una organización centralizada y jerarquizada,
todavía reducida en sus efectivos, pero segura de su poder y en vías de expansión.
El sometimiento de
esa organización y de quienes la dirigen a unas normas jurídicas de
funcionamiento y de relación que les imponga el deber de respetar derechos de
individuos y grupos
sociales: Desde un punto de vista jurídico, los juristas de la
Corona dedujeron los principios y reglas que legitimaban la extensión de los
poderes del Rey por encima de cualquier otro poder y sobre las personas y
bienes del reino, apelando a distintas fuentes de legitimación: Derecho
romano, canónico,… Aunque no existía en el Antiguo Régimen una clara
distinción entre lo que corresponde al Rey por patrimonio o
por jurisdicción, como tampoco existe una total separación entre Derecho
público y privado.
Precisamente
la desvinculación progresiva de la Monarquía de
normas existentes contribuyó a difundir la idea de un Derecho
natural, universa y objetivo,
fundado en la razón, contrario tanto a la arbitrariedad del poder absoluto como
a los privilegios estamentales, surgiendo el Estado de Derecho.
Un
sistema de garantías que permita asegurar la primacía de las normas y el respeto de
los derechos frente a eventuales extralimitaciones de las autoridades públicas
y sus agentes. La Monarquía Absoluta redujo la efectividad del
sistema de garantías jurídicas, pues toda autoridad proviene del Rey y este
principio limita la posibilidad de un control efectivo de las decisiones y
actuaciones de los servidores reales.
3.3. El
Estado de Derecho Liberal y la aparición de Derecho Administrativo
3.3.1.
Principios y realidades
La lucha
entre la Monarquía y la aristocracia del Antiguo Régimen desencadenó,
las revoluciones liberales que dieron paso a un nuevo modelo de Estado. Del
contraste entre el ideario liberal y las conveniencias de quienes entonces
comparten el poder, surge el Derecho administrativo.
En
el Estado liberal la soberanía se
atribuye en principio a la Nación,
de la que emana la legitimidad de los poderes públicos. Hubo que alcanzar un
compromiso político que reconocía una doble fuente de legitimidad, una
soberanía compartida (dinástica y nacional). Desde un punto de vista jurídico,
el dogma de la soberanía nacional permitió articular el poder político en tornoa
un ente abstracto e impersonal, el Estado, poniéndose así las bases del Derecho
público moderno. Ese Estado liberal se asienta en la división de poderes, el
poder Ejecutivo debe quedar sometido y controlado, pues es aquel cuya capacidad
de acción y de intervención puede poner en mayor peligro los derechos y
libertades de los ciudadanos. Pero en realidad, el Poder Ejecutivo heredó y reconstruyó
la organización burocrática que ahora llamamos Administración Pública, pues los
Gobiernos constitucionales perfeccionaron y potenciaron la maquinaria
administrativa para defender el nuevo régimen constitucional de sus enemigos,
para responder a las demandas de infraestructuras, de servicios básicos todavía
no generales,…
La
Administración, dotada de autoridad, recursos y funcionarios permanentes para
ejercer sus funciones, es ya entonces una organización jerarquizada y
disciplinada en continuo proceso de centralización.
El Gobierno que la dirige, es el que tiene en general, la iniciativa política. En el sistema de
la Monarquía constitucional su responsabilidad ante
el Parlamento era incluso limitada, ya que la designación y el cese del
Presidente del Gobierno dependía del Rey.
La teoría liberal
del Estado proclama también la supremacía de la ley, la esencia del Estado
de Derecho, sin la que no existiría el Derecho administrativo. La ley es, en la
concepción rousseauniana, la expresión de la voluntad general, aprobada por el
Parlamento. La ley es "la misma para todos", no sólo eso, sino que en
el Estado de Derecho la ley y la Constitución reconoce a todos por igual un
conjunto de derechos y libertades que deben ser respetados por los poderes
públicos y en particular por la Administración.
Sentado
el principio queda por determinar cuál es el objeto propio de la ley. Sobre
esto la historia del
Derecho administrativo no es lineal, todavía hoy es una de las
cuestiones clave. Por de pronto, la ley dejó de ser la única norma escrita y de eficacia general.
Junto a la ley, la potestad reglamentaria del Gobierno se reconoció con
amplitud en todos los regímenes constitucionales. La ley no puede regularlo
todo, la propia Constitución limita el poder
legislativo del Parlamento a determinadas materias como
sucedía en algunas Monarquías constitucionales del S. XIX. En consecuencia, la
propia ley atribuye a la Administración un poder de decisión propio o
condicionado, según los casos, que es lo que llamamos discrecionalidad
administrativa.
3.3.2. El
modelo francés de Derecho Administrativo y su difusión por Europa
Tuvo su
origen en Francia con
la Revolución,
pues los dirigentes revolucionarios desconfiaban de un poder
judicial independiente. En consecuencia interpretaron la
división de poderes no como un sistema de equilibrios de poder y controles
recíprocos, como teorizó Montesquieu,
sino como una estricta separación de poderes.
Sin
embargo, la necesidad de asegurar el cumplimiento de la ley incluso por las autoridades
y órganos administrativos, en garantía de los derechos de los ciudadanos y de
la preciada seguridad jurídica, obligaba a establecer algún remedio jurídico a
favor de los particulares y para combatir los abusos e ilegalidades. Consistió
en un recurso jerárquico que el ciudadano podía formular ante
el superior del funcionario que había adoptado la decisión de considerarse
ilegal. La Constitución del año VIII atribuyó definitivamente la tramitación de
los recursos al Consejo de Estado, compuesto por altos funcionarios y que
ejercía también funciones consultivas del Gobierno. Así se cumplía la máxima
establecida desde el período de la Revolución, según la cual "juzgar a la
Administración es también administrar".
Por medio
de su sección Contenciosa, esos órganos resolvían los recursos dirigidos contra
las decisiones de la Administración activa. Al principio, sus resoluciones no
tenían por sí mismas fuerza decisoria sino de propuestas no vinculantes a los
órganos de Gobierno (sistema de justicia retenida),
una vez consolidado el régimen democrático de la III República (1872), el
Consejo de Estado y demás órganos tienen eficacia directa, semejante a la de
una sentencia. Fue el Consejo de Estado el que, a través de una jurisprudencia creativa
e innovadora, dedujo los principios, técnicas y conceptos que han servido para
construir todo un sistema de Derecho administrativo. Un sistema que conjuga el
reconocimiento de la capacidad de la Administración para servir con eficacia
los intereses generales con la garantía de los derechos y de los legítimos
intereses individuales colectivos de los ciudadanos y del respeto a la legalidad objetiva.
No obstante, la solución dada por Francia al problema del control jurisdiccional
de la Administración no fue admitida por otros Estados europeos.
3.3.3. La
variante inglesa
En el
período de la revolución
industrial, la división de poderes, entendida esencialmente como el equilibrio entre
el Parlamente y la Corona, se había consolidado y evolucionaba hacia un régimen
parlamentario. Considerado el Juez como único órgano del Derecho y sometida la
Administración a estricto control parlamentario, la creación de un Derecho
administrativo autónomo y la atribución del poder de controlar a la
Administración a una jurisdicción especializada e integrada por funcionarios
públicos resultaban ajenas por entero a la "constitución" inglesa.
Desde la
perspectiva de un sistema económico y social prototipo del liberalismo,
la aparición de un "régimen administrativo" que justificaba con
carácter general las prerrogativas de la Administración y la dispensaba de un
verdadero control judicial, pudo concebirse como una amenaza a la libertad y
a la primacía del Derecho. Se trataba de un error de perspectiva, pues aunque
no se desarrolló una jurisdicción administrativa especializada, ni se formó un
corpus doctrinal de Derecho administrativo durante el S. XIX, de manera
pragmática, el Derecho británico estableció un sistema propio de controles de
la Administración, fundamentalmente basado en la garantía de intervención de
los interesados en los procedimientos de adopción de
las decisiones administrativas, aplicando los principios de contradicción y publicidad de
los procesos,
y en una red de
órganos administrativos de control
interno a los que pueden apelar los interesados en caso de
controversia, todo ello sin perjuicio del control definitivo de los órganos
judiciales.
3.3.4.
Formación y desarrollo del
Derecho Administrativo en España
En España tardó
décadas en incorporarse a la corriente del liberalismo. A partir de 1830, no
existió acuerdo sobre el modelo a seguir, particularmente en lo relativo a las
relaciones de la Administración con la Justicia. Se sucedieron las reformas
administrativas, inspiradas en el modelo francés y se intentó poner en pie una
Administración centralizada, jerárquica y profesional. La hegemonía del
gobierno tuvo como consecuencia la creación de un Consejo Real con
jurisdicción retenida y unos Consejos Provinciales, a los que se
asignó el enjuiciamiento de los recursos y reclamaciones contra la
Administración.
En la
Restauración se llegó a una solución de compromiso, Ley de 1888 que puso fin al
régimen de justicia retenida y "judicializó" en parte el control de
la Administración, pues atribuyó los asuntos contencioso-administrativos a unos
Tribunales Provinciales, integrados en la organización judicial, compuestos por
mitad de funcionarios y a una sala de Justicia del Consejo de Estado.
En 1904
se transfirió a una Sala especializada del Tribunal Supremo, pero el recurso
contencioso-administrativo se reguló con muchas limitaciones, no todos los
asuntos podían ser conocidos por esa Jurisdicción. Para conseguir en España un
régimen de control judicial de la Administración más acabado habrá que esperar
hasta la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, con graves
limitaciones para la protección de las libertades públicas, que se superaron en
1978.
Aunque
desde el S. XIX, en contacto con la doctrina francesa en especial, se
construyeron nuestras instituciones de Derecho administrativo (expropiación, dominio público,
contratación pública,…) por obra de la legislación y bajo el impulso doctrinal
más que por creación jurisprudencial.
3.4.
Transformaciones del Derecho Administrativo en el S. XX
3.4.1. El
"Estado Administrativo"
El
Derecho administrativo experimento a lo largo del S. XX una transformación
espectacular al modificarse sus bases políticas y
constitucionales. La causa fundamental de esta evolución reside en el cambio de
las funciones asumidas por el Estado y de sus relaciones con la sociedad.
Desde finales del S. XIX, por la presión de
las clases trabajadoras y de sus partidos ysindicatos y
como instrumento de los nacionalismos y también para asegurar la estabilidad y
el desarrollo
económico, el Estado empezó a intervenir cada vez más en múltiples
sectores a través de políticas sociales y económicas. El Estado crea y va
extendiendo a toda la población unos servicios
públicos básicos: la enseñanza,
la sanidad, la previsión o seguridad
social,… que directa o indirectamente, llega a asumir la
responsabilidad de garantizar a todo ciudadano una asistencia vital mínima,
desde que nace hasta que muere, denominándose Estado Social o Estado
del Bienestar.
Por otro
lado, la Administración provee también a los ciudadanos de una red de servicios o prestaciones de
contenido económico, pero igualmente necesarias para la vida, más numerosas y
complejas a medida que avanza el proceso de urbanización de la sociedad
(energía, transportes y comunicación,
abastecimiento de aguas,…). En unas décadas la Administración se dedica a este
tipo de tareas más que a las tradicionales de control y regulación de
actividades privadas. Se mantendrá entonces que el atributo esencial del Estado
no es la soberanía o el poder sino el servicio público.
El Estado
asume también la cualidad de empresario productor
de bienes y servicios destinados al mercado,
ya sea por razones estratégicas, para salvar y reflotar empresas en crisis,
o para suplir las carencias de la iniciativa privada. Mas allá, la
Administración adopta una función directiva, de impulso y regulación de los
procesos económicos, fomentando ciertas actividades y desincentivando otras,
asegurando la estabilidad de los mercados y
del sistema monetario y financiero, estableciendo ciertos límites y controles
de las actividades privadas por razones de protección social o, más tarde,
ambiental, planificando el desarrollo en conjunción con los agentes económicos
y las organizaciones sociales.
Esta evolución ha elevado el gasto público de muchos países alrededor del 50 %
de su PIB.
Interesan
las trascendentales consecuencias sobre la Administración y el Derecho
administrativo como la centralidad del Poder Ejecutivo y el conjunto de poderes
públicos que la Administración ha asumido. Un papel tan central que lo denomina
Estado administrativo, pues la Administración ha pasado a desempeñar a lo largo
del S. XX una pluralidad de tareas de enorme importancia y diversidad,
adquiriendo un volumen extraordinario.
De ahí los cambios en su estructura, en sus poderes y formas de actuación, sus
relaciones con los particulares y demás poderes públicos.
3.4.2.
Descentralización y diversificación de estructuras
La
Administración moderna es un complejo organizativo tan extenso como diversificado.
La imposibilidad de gestionar actividades y servicios administrativos desde un
solo centro ha propiciado la descentralización administrativa incluso en
aquellos Estados tradicionalmente estructurados de forma más centralizada. La
descentralización no es sólo administrativa sino política y que tiene también
otras causas (distribución interna
del poder en el Estado, facilitar la participación en el mismo de los dirigentes
regionales y locales). Lo cierto es que en todos los grandes Estados
desarrollados coexisten distintos niveles territoriales de Administración, bajo
la dirección de
Gobiernos autónomos democráticamente elegidos. Esta descentralización
político-administrativa requiera a su vez un esfuerzo de coordinación y
una cooperación permanente entre todas las Administraciones con competencia sobre
un mismo territorio, sin la que no es posible ofrecer a los ciudadanos con
eficacia y a un coste razonable las prestaciones que demandan los poderes
públicos en su conjunto.
Por otro
lado, la organización administrativa en cada nivel de gobierno territorial no
se funda ya en un patrón uniforme, burocrático y jerarquizado. Por motivos de
eficacia, sectores de la organización se han separado del tronco común de la
Administración general para adquirir personalidad jurídica
propia y ser dotadas de cierta autonomía de decisión para la gestión de los
servicios y de los recursos que se ponen a su disposición de muy distinto tipo:
órganos administrativos, entes de regulación y gestión de servicios,
autoridades independientes, agencias,…. Además, es frecuente la utilización
instrumental de formas jurídico-privadas de organización (sociedades y
fundaciones).
Junto a
la descentralización territorial ha tenido lugar un proceso de
descentralización funcional. Esta situación plantea problemas específicos,
pues en el entramado de entes, organismos y sociedades, las responsabilidades
políticas y los sitemas de control pueden perder eficacia.
El
tránsito del Estado liberal (que limitaba la participación
política a las clases acomodadas) al Estado democrático (con
soberanía popular, sufragio universal
y difusión del parlamentarismo se produce durante el S. XX. En el Estado
democrático la relación entre los poderes constitucionales se modifica. Ahora
el Poder Ejecutivo queda sometido por principio a la ley en toda su actuación,
pues la ley es el producto de la decisión del Parlamente que representa a toda
la sociedad. El moderno Estado democrático es u Estado de partidos y en él la disciplina de
los grupos parlamentarios
tiene como efecto restringir la efectiva división entre uno y otro poder,
entendiéndose la distinción de funciones entre ellos. La mayoría de las leyes
se aprueban sobre la base de los proyectos remitidos
por el Gobierno, totalmente articulados.
Las
funciones de la Administración son tan extensas que es difícil que la ley pueda
regularlas con detalle y en profundidad, por ello se remiten ampliamente a
reglamentos gubernativos o a planes y normas. A estos efectos las leyes
reconocen a la Administración facultades discrecionales de actuación y en
algunos campos una capacidad de iniciativa propia para la prestación de
servicios. Desde luego, la Administración se halla subordinada a la ley, no
puede intervenir por su propia decisión limitando los derechos individuales sin
previa autorización de la ley, pues existe una reserva de ley. Pero eso no
excluye que las propias leyes confieran a Gobiernos y Administraciones amplios
poderes sobre la base de principios generales o de límites legales abstractos y
reducidos. El margen de libertad es en muchos casos muy extenso.
Las
limitaciones reales de la ley para conformar y ordenar la actividad
administrativa tienen una doble consecuencia. Por un lado se afirma la
subordinación de la Administración no sólo a la ley sino también al Derecho
(incorpora un conjunto de principios generales que, incluso en ausencia de
norma escrita, deben ser respetados por la Administración en toda su actuación).
Por otro lado, las limitaciones prácticas del legislador acentúan la
preocupación por establecer reglas democráticas de funcionamiento interno de la
propia Administración. Por ello adquiere mayor importancia la forma o
procedimiento en que la Administración elabora sus decisiones.
3.4.4.
Administración y sociedad
El
intervencionismo público ha diversificado en las relaciones jurídicas entre la
Administración y la sociedad en el S. XX, una sociedad que también ha cambiado
notablemente.
En el
marco del Derecho administrativo clásico, el esquema de relaciones jurídicas
era bastante sencillo y se ordenaba sobre el acto administrativo unilateral de
la Administración (órdenes, autorizaciones, licencias,…). Con posterioridad,
junto a esas formas de relación jurídica tradicionales que se mantienen han
aparecido otras bilaterales, mediante las que tiene lugar entre unas y otras
Administraciones públicas.
La
situación jurídica del ciudadano frente a la Administración se ha vuelto más
compleja. Además, tiene un conjunto de situaciones activas, que consisten en
derechos a recibir prestaciones públicas, a exigir de la Administración una
determinada conducta activa,
a oponerse a su inactividad en su caso.
La
Administración no sólo debe respetar los derechos subjetivos e individuales de
los ciudadanos reconocidos por las leyes, sino tener en cuenta también sus
intereses legítimos, ya sean individuales o colectivos. Derechos fundamentales
de los ciudadanos reconocidos en los textos constitucionales (derechos
económicos, sociales, ambientales, políticos y civiles). La Administración
debe, ya no sólo respetar el ejercicio individual de tales derechos, sino
desarrollar funciones activas de garantía y protección frente a las
vulneraciones y amenazas que provienen de la actuación de terceros.
3.4.5. La
justicia administrativa
En el
sistema de control de las Administraciones públicas, la piedra angular sigue
siendo el Juez Contencioso-Administrativo. Su función ha adquirido nuevos
matices, pues, ante los cambios en la relación entre la ley y la
Administración, el desarrollo cuantitativo de la legislación escrita, legal y
reglamentaria y la ampliación del margen de discrecionalidad de la
Administración, se demanda con
mayor insistencia una mayor justicia material con principios generales
sustantivos. Así, los Tribunales encargados del control de la Administración
asumen un mayor protagonismo en la creación del Derecho.
La
Justicia Administrativa se ha convertido en una justicia de masas, ya que las
relaciones de los ciudadanos con la Administración son múltiples y constantes,
como consecuencia hay un incremento exponencial y extraordinario del número de
recursos contencioso-administrativos (más de 200.000 cada año), por ello se han
creado nuevas instancias judiciales, se ha restringido el acceso al desbordado
Tribunal Supremo, y se concede más importancia a las medidas
cautelares que garanticen la situación provisional más adecuada
a los intereses durante la larga tramitación de los procesos.
Por esta
razón y por que el control judicial de la Administración es estrictamente jurídico,
no resulta suficiente para garantizar su buen funcionamiento ni para resolver
todos los conflictos,
han aparecido instituciones vinculadas al Parlamento, como el Defensor del
Pueblo; otras de carácter interno (auditorias),
y se han empezado a desarrollar también medios alternativos
de resolución de mediación, la conciliación o el arbitraje.
3.5.- En Bolivia.-
Durante
la colonia, el territorio de hoy en Bolivia estaba Administrada por la
Audiencia de Charcas que dependía directamente del rey de España, aconsejaba a
los virreyes y podría reemplazarlos en caso de ausencia o muerte;
trazaba sus planes de gobierno y administraba justicia, siendo representada por
los gobernadores en los diferentes distritos, a quienes asesoraba un cuerpo
colegiado denominado Cabildo El gobierno Local se ejercía por los corregidos.El
cabildo era un órgano similar al Ayuntamiento Español de la Edad Media y
está integrada por un alcalde, regidores y otro funcionarios, cuyo número
fluctuaba entre 6 y 24, según la importancia de la ciudad. Se ocupaba de
administración, impuestos,
salubridad y era así mismo tribunal de primera instancia.Los primeros estudios
sobre la materia se iniciaron en nuestro país a mediados del siglo XIX. El
Estatuto Orgánico de las Universidades, promulgado por el presidente José Ballivian
y por el ministro de Instrucción Pública. Don Tomas Frías, disponía que
"los que quieran obtener el grado de doctor harán un año más de estudio de
derecho público y Civil en sus relaciones con la Administración del
Estado". La reimpresión de la obra del mexicano Teodosio Lares
"Lecciones de Derecho Administrativo". Hecha en Sucre, en la imprenta López,
en 1857,para que sirviera de texto de
estudio en la Facultad de Leyes de la Universidad de
San Francisco Xavier, fue la primera publicación hecha en Bolivia en esta
materia. En 1862, en la misma ciudad, apareció el folleto "Breves apuntes
dl Derecho Administrativo de Bolivia". Basada en la obra del profesor español
Manuel Colmeiro Don José Santos Quintero público en 1874. Hasta entonces
formaba parte del estudio del Derecho Público, y con posterioridad a ese año
fue unidad al Derecho
Constitucional, como ocurría en la Facultad de Derecho de Cochabamba
hasta el 1948, año en que comenzó su enseñanza como materia independiente.
- Derecho administrativo orgánico: Encargado del estudio sobre
las formas y principios de organización administrativa.
- Derecho administrativo funcional: Encargado del estudio sobre
la disfunción administrativa.
- Derecho
procesal administrativo: Normas sobre control
administrativo y jurisdicción en la materia.
- Responsabilidad del Estado: Estudia las causales y procedencia del deber
de la Administración de reparar los males causados por ella.
- Derecho municipal o local: Estudio sobre el régimen legal de las
municipalidades o corporaciones similares.
- Derecho
ambiental: Encargado
de las normas sobre protección del medio
ambiente.
- Derecho urbanístico: Encargado sobre las normas de construcción y planificación urbana.
- Derecho vial: Encargado sobre las normas de tránsito y caminos
- Derecho aduanero: Encargado sobre las aduanas.
- Derecho migratorio: Encargado sobre el control migratorio.
4. EL
ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El
Derecho administrativo es la parte más extensa del Derecho público que atribuye
a la Administración determinadas prerrogativas y poderes que la sitúan en
posición de supremacía sobre los sujetos privados para que pueda cumplir su misión de
servicio a los intereses generales, pero sometiéndola en contrapartida a una
vinculación más estricta a la ley y al Derecho que la que se impone a los
sujetos privados, a mayores límites y responsabilidades y a un régimen de
controles igualmente más estricto.
El
Derecho administrativo se aplica como regla general en nuestro ordenamiento a
las relaciones jurídicas en que interviene al menos una de ellas. La
aplicabilidad del Derecho administrativo no se ajusta a un riguroso patrón
dogmático sino que una parte de la organización y de la actividad materialmente
administrativa se rige instrumentalmente por normas de Derecho privado.
4.1.
Aplicación del Derecho administrativo a determinadas actividades de órganos
constitucionales que no forman parte de la Administración pública.
Los
órganos que constituyen el Poder Legislativo son las Cortes Generales y las
Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, órganos dependientes (Defensor del
Pueblo, Tribunal de Cuentas,…),
Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial y los órganos de
gobierno de los Juzgados y Tribunales.
La mayoría de estos
órganos tienen como característica común, la competencia para actuar con
prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares (imperium).
En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso señalar que el
Derecho Administrativo sólo regula aquellas actuaciones de la Administración
Pública en las que los órganos administrativos actúan investidos de potestades
públicas, es decir, están revestidos de imperium.
